6月25日，自然資源部在官網(wǎng)正式發(fā)布《自然資源部關(guān)于發(fā)布<工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)>的通知》（下稱《指標(biāo)》），并于即日起生效，這標(biāo)志著我國(guó)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地將實(shí)行新的控制指標(biāo)。

(資料圖片僅供參考)

作者對(duì)工業(yè)項(xiàng)目用地新、舊《指標(biāo)》進(jìn)行對(duì)比分析，供參考。

為什么新修《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》？

在昨天之前，國(guó)家施行的標(biāo)準(zhǔn)一直是原國(guó)土資源部在2008年1月發(fā)布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（下稱舊《指標(biāo)》）。

直到2021年3月16日，為規(guī)范工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地管理，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約和高效利用，自然資源部（2018年3月，國(guó)土資源部門改為自然資源部）修訂了《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（下稱《征求意見稿》），并向社會(huì)公開征集意見。

然而，自《征求意見稿》出臺(tái)至今已過(guò)去兩年時(shí)間，新政卻遲遲未能落錘。究其原因，筆者猜測(cè)，國(guó)家或希望給各地一個(gè)政策緩沖期，一來(lái)把在談的項(xiàng)目在新政出臺(tái)前消化掉，二是為新指標(biāo)實(shí)施早做準(zhǔn)備，當(dāng)然，也不排除相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在業(yè)界存在一定爭(zhēng)議。

不過(guò)，隨著國(guó)家部委發(fā)聲，一切總算塵埃落定。

國(guó)家為什么要新修《指標(biāo)》，在筆者看來(lái)，有四個(gè)主要原因。

1、人多地少的現(xiàn)實(shí)情況決定我國(guó)必須走一條節(jié)約集約利用土地的道路

與2008年不同，現(xiàn)在擺在各地政府面前最大的難題是「沒(méi)地」。規(guī)模稍微大一點(diǎn)的城市，增量工業(yè)用地都是「一地難求」。稀缺的土地資源和工業(yè)用地要素指標(biāo)區(qū)域分配不平衡，讓企業(yè)長(zhǎng)期面臨拿地難、拿地貴、周期長(zhǎng)等問(wèn)題，很多企業(yè)被發(fā)展空間「捆綁」住了手腳。在這樣的背景下，抬高工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻，是解決我國(guó)工業(yè)用地粗放低效現(xiàn)狀的迫切要求。

2、單一性質(zhì)的土地難以滿足高科技企業(yè)的復(fù)合功能需求

隨著企業(yè)由中端制造向研發(fā)、銷售等高附加值領(lǐng)域邁進(jìn)，單一性質(zhì)的工業(yè)或商業(yè)用地已經(jīng)無(wú)法滿足二、三產(chǎn)業(yè)融合型功能業(yè)態(tài)的需求。對(duì)此，各地針對(duì)土地創(chuàng)新做了一系列探索，從科研用地到新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）、再到兼容多種功能的混合用地....誠(chéng)然，它們?cè)诙唐趦?nèi)都對(duì)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型起到了一定的促進(jìn)作用，但隨著時(shí)間的推移，這些「高附加值」的土地最終卻淪為了頭部企業(yè)的狂歡。它們以工業(yè)用地的名義建設(shè)商業(yè)商辦甚至是住房，攫取了用途變更的增值收益，而產(chǎn)值和稅收卻完全沒(méi)有得到體現(xiàn)。因此，要想從根本上破除土地對(duì)功能業(yè)態(tài)的約束，必須從最基礎(chǔ)的工業(yè)用地入手。

3、舊《指標(biāo)》內(nèi)容已經(jīng)滯后于新時(shí)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求

自2008年舊《指標(biāo)》實(shí)施至今已經(jīng)過(guò)去15年，期間，我國(guó)工業(yè)用地政策幾經(jīng)變遷。2012年，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，深圳、上海等沿海發(fā)達(dá)城市通過(guò)「工改商」、「創(chuàng)設(shè)新型產(chǎn)業(yè)用地」等方式率先帶動(dòng)了高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展；到了2015年，工業(yè)用地短缺問(wèn)題集中爆發(fā)，地方政府通過(guò)讓渡「強(qiáng)度變更」發(fā)展權(quán)，鼓勵(lì)存量工業(yè)用地增加容積率，并把配建設(shè)施建筑面積最高比例由15%提高到30%（部分地區(qū)）；2017年，在土地節(jié)約集約化利用的大背景下，政府開始推行工業(yè)用地「標(biāo)準(zhǔn)地」出讓，分行業(yè)、分區(qū)域拔高企業(yè)準(zhǔn)入門檻。在經(jīng)歷數(shù)次變遷后，舊《指標(biāo)》的部分內(nèi)容已然滯后。

4、工業(yè)用地使用從「增量擴(kuò)張」轉(zhuǎn)向「存量挖潛」

隨著城市版圖擴(kuò)張，很多老舊廠房成了城市核心，粗放型的城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸轉(zhuǎn)向以「存量挖掘」和「內(nèi)生依托」為特征的存量挖潛模式，對(duì)此，政府提出一系列措施，如鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)、成熟的生產(chǎn)工藝和設(shè)備，鼓勵(lì)優(yōu)化工藝流程，鼓勵(lì)建設(shè)多層工業(yè)廠房，鼓勵(lì)合理利用地上、地下空間等，向存量空間要效益。

《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》是什么？

根據(jù)官方文件，《指標(biāo)》是國(guó)家核定工業(yè)項(xiàng)目用地規(guī)模、評(píng)價(jià)工業(yè)用地利用效率的重要標(biāo)準(zhǔn)，在工業(yè)項(xiàng)目的引入、升級(jí)、改造、退出等過(guò)程中，提供土地集約利用等相關(guān)的用地標(biāo)準(zhǔn)，新建、改建工業(yè)項(xiàng)目時(shí)均要嚴(yán)格執(zhí)行。

《指標(biāo)》由總體要求、指標(biāo)說(shuō)明和附表3部分組成，其中：

控制指標(biāo)包括：容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率及土地稅收6項(xiàng)。

6項(xiàng)指標(biāo)值分為規(guī)范性和推薦性2種。其中容積率等前3項(xiàng)指標(biāo)為規(guī)范性指標(biāo)，部確定控制值；固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度等后3項(xiàng)指標(biāo)為推薦性指標(biāo)，其中固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度為部制定。

《指標(biāo)》修訂有哪些方面的變化？

在作者看來(lái)，此次新修指標(biāo)有幾個(gè)變化值得關(guān)注。

1、上調(diào)固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度

固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度是此次新修指標(biāo)值變化最復(fù)雜的部分。

《城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程》（GB/T 18507）按各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源狀況、基準(zhǔn)地價(jià)水平等因素，把工業(yè)用地分為15個(gè)級(jí)別（一等到十五等，一級(jí)為最高，等級(jí)越高，價(jià)值越高）。

對(duì)比新舊《指標(biāo)》發(fā)現(xiàn)，多數(shù)行業(yè)固定投資強(qiáng)度要求都有不同程度的增長(zhǎng)，尤其是十二等之前的土地，固投基準(zhǔn)值漲幅普遍達(dá)到30%以上。同時(shí)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)項(xiàng)目在工業(yè)項(xiàng)目固定投資強(qiáng)度指標(biāo)值基礎(chǔ)上按照對(duì)應(yīng)的行業(yè)整體上浮5%-10%。

此外，非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、儀器儀表制造業(yè)、其他制造業(yè)（日用雜品制造、核輻射加工等）4個(gè)行業(yè)在部分土地等別固定投資強(qiáng)度指標(biāo)值有所下降。這些行業(yè)要么是高耗能行業(yè)、要么是大城市淘汰的行業(yè)，人家根本不引進(jìn)，也無(wú)所謂指標(biāo)高低。而對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，本身固定投資就不多、市場(chǎng)也不景氣，要是標(biāo)準(zhǔn)再提高，企業(yè)可能連生存都成問(wèn)題。

不過(guò)話說(shuō)回來(lái)，固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度指標(biāo)實(shí)際僅對(duì)執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)的欠發(fā)達(dá)城市有一定約束作用，對(duì)大城市來(lái)說(shuō)，地方現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)就要高出國(guó)標(biāo)不少。

2、研發(fā)配套額外增加15%，取消「不得分割轉(zhuǎn)讓」暗藏玄機(jī)？

舊《指標(biāo)》：工業(yè)項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過(guò)工業(yè)項(xiàng)目總用地面積的7%

新《指標(biāo)》：行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積<工業(yè)項(xiàng)目總用地面積的 7%，且建筑面積<工業(yè)項(xiàng)目總建筑面積的 15%。

工業(yè)生產(chǎn)必需的研發(fā)、設(shè)計(jì)、檢測(cè)、中試設(shè)施，可在行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施之外計(jì)算，且建筑面積<工業(yè)項(xiàng)目總建筑面積的15%，并要符合相關(guān)工業(yè)建筑設(shè)計(jì)規(guī)范要求。

新《指標(biāo)》中，工業(yè)用地行政辦公和生活配套的比例沒(méi)有變化，還是7%。但值得一提的是，相比于2021年3月的《征求意見稿》，終稿取消了「不得分割轉(zhuǎn)讓」幾個(gè)字，這給各地靈活調(diào)整安排土地使用開了一個(gè)口子。

更引人關(guān)注的是第二條。

以前，企業(yè)為了規(guī)避7%的紅線，會(huì)把辦公和研發(fā)一并寫成廠房，按照廠房來(lái)報(bào)批，或者以建設(shè)宿舍的名義開發(fā)住宅，再通過(guò)銷售獲取利潤(rùn)，「虛增配套」的操作一度成為行業(yè)默認(rèn)的「潛規(guī)則」。

本次《指標(biāo)》除了保持15%行政辦公和生活配套不變，另對(duì)研發(fā)、設(shè)計(jì)、檢測(cè)、中試等設(shè)施占用土地面積的進(jìn)行了「折算」，明確建筑面積不能超過(guò)15%（與《征求意見稿》相比，同樣取消「不得分割轉(zhuǎn)讓」）。這相當(dāng)于給研發(fā)和生產(chǎn)之間劃了一道分界線。企業(yè)要在工業(yè)用地上研發(fā)，可額外申請(qǐng)不超過(guò)15%的研發(fā)設(shè)施，這對(duì)研發(fā)需求較大的高科技企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)好消息；而站在政府的角度，目前已經(jīng)以產(chǎn)值和稅收為主要考核手段，再提高工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻勢(shì)必會(huì)降低對(duì)企業(yè)的吸引力，增加配套比例也從一定程度上緩解了政府的招商壓力。

3、工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻提高

舊《指標(biāo)》：工業(yè)項(xiàng)目的建筑系數(shù)應(yīng)不低于30%

新《指標(biāo)》：一般性行業(yè)建筑系數(shù)至少要達(dá)到40%（及以上），化工制造、金屬冶煉等個(gè)別行業(yè)可以放寬到30%（及以上）。

新《指標(biāo)》通過(guò)提升建筑系數(shù)和容積率提高了工業(yè)用地準(zhǔn)入門檻。

建筑系數(shù)，即使用面積占建筑面積的比例。此次調(diào)整，將工業(yè)項(xiàng)目的建筑系數(shù)從不低于30%提高到不低于40%，既控制了工業(yè)項(xiàng)目堆場(chǎng)和其他構(gòu)筑物占地，同時(shí)倒逼企業(yè)在有限的土地上增加投入。

容積率上，紡織業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、汽車制造業(yè)、等19個(gè)行業(yè)的容積率控制指標(biāo)值較舊《指標(biāo)》增加了0.1。但具體到實(shí)踐中，各地要求差別較大，有按下限控制的（一般來(lái)說(shuō)，工業(yè)項(xiàng)目用地容積率要求不低于1.0，高標(biāo)準(zhǔn)廠房用地容積率不低于2.0），有按上限控制的，也有同時(shí)控制上下限的。

4、適用范圍擴(kuò)大

根據(jù)《指標(biāo)》，行業(yè)分類按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754）的制造業(yè)分類執(zhí)行。相關(guān)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)分類，對(duì)照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754）的制造業(yè)分類執(zhí)行。《控制指標(biāo)》適用于國(guó)有土地上的工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。集體土地上的工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)可參照?qǐng)?zhí)行。

《指標(biāo)》新增了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的對(duì)照表，擴(kuò)大了新《指標(biāo)》的適用范圍。另外，集體土地上工業(yè)項(xiàng)目參照?qǐng)?zhí)行也是首次提及（以前集體土地上的工業(yè)項(xiàng)目沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定用地標(biāo)準(zhǔn)，基本是各地政府按照企業(yè)的所屬行業(yè)和經(jīng)營(yíng)規(guī)模自主制定）。

5、追究違約責(zé)任

舊《指標(biāo)》：要在項(xiàng)目用地的「批準(zhǔn)文件、土地使用合同等相關(guān)法律文書」報(bào)國(guó)土資源管理部門備案。

新《指標(biāo)》：工業(yè)項(xiàng)目竣工、投產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收時(shí)，未達(dá)到《控制指標(biāo)》要求的，地方相關(guān)主管部門要根據(jù)各自職責(zé)，依據(jù)合同約定追究違約責(zé)任。

過(guò)去，土地粗放式發(fā)展滋生了一大批僵尸企業(yè)，它們以產(chǎn)業(yè)之名圈地，不開發(fā)不建設(shè)坐等升值。明擺著就是低效用地，但政府卻有很多顧慮無(wú)法把他們徹底清除，不管是退出還是更新，都面臨著巨大的障礙。根據(jù)《指標(biāo)》，以后政府在工業(yè)用地出讓合同中要明確約定工業(yè)項(xiàng)目投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、非生產(chǎn)設(shè)施占地比例等控制性指標(biāo)。對(duì)違反或達(dá)不到用地出讓合同約定的，可以采取用地消減、無(wú)償收回、限期開發(fā)、協(xié)議收購(gòu)等方式開展回購(gòu)清退，并追究企業(yè)的違約責(zé)任。

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